ایران: فرصتها و چالشهای جهانی شدن
هادی زمانی
جولای 2004
گرچه وجود و کارکرد نیروهای پر قدرت گلوبال انکار ناپذیر است، اما میبایست با این نیروها به صورت گرایشات پر قدرت برخورد کرد، نه نیروهای جبری که دارای نتیجه ای یکسان و جزمی میباشند. تاثیر مکانیزم جهانی شدن و نیروهای عمده آن بر روی تمام مناطق و مردم جهان یکسان نبوده و کارکرد آن بسیار بغرنجتر از آن است که غالبا تصور میشود. روند جهانی شدن مکانیزمی یک بعدی نیست که سرنوشت آن تنها توسط تحولات فنآوری و عملکرد شرکت های فراملی رقم زده شود.
بدون شک روند جهانی سازی از قدرت دولت های ملی کاسته و همچنان خواهد کاست. اما علیرغم ساده انگاری متداول دولتهای ملی هنوز نقش تعیین کننده ای در سرعت، سیر تکاملی و سرنوشت نهایی این روند ایفا میکنند. چگونگی عملکرد دولت های ملی میتواند از سرعت روند جهانی شدن بکاهد و یا موجب شتاب آن گردد، میتواند سیر تکاملی آنرا از مسیرهای مختلف هدایت کند، تاثیرات آنرا کنترل و تنظیم نماید و سرنوشتهای متفاوتی را برای آن رقم زند. افزون براین، بهره برداری مطلوب از روند جهانی شدن از یکسو مستلزم ایجاد ظرفیت های جدید برای بهره برداری از فرصتهای جدید میباشد و از سوی دیگر مستلزم کنترل و به حداقل رساندن تاثیرات اقتصادی و اجتماعی منفی جهانی شدن است. دریافت و شناخت این امر برای کنترل و مدیریت پروسه جهانی شدن و تهیه یک استراتژی موثربرای بهره برداری مناسب از آن به ویژه برای کشورهای درحال رشد ضروری و کلیدی است.
بررسی روند شکل گیری صنایع گلوبال و پروسه جهانی شدن در کشورهای مختلف به ویژه آسیای شرقی و اروپا بیانگر نقش کلیدی دولت در شکل گیری اقتصاد جهانی است. برای مثال دولت ژاپن نقش تعیین کننده ای درتوسعه اقتصادی این کشور و جایگاه آن دراقتصاد جهانی ایفا نموده که مستقیما توسط وزارت صنایع و تجارت خارجی ژاپن به مرحله اجرا گذاشته شده است. طی دهه های 60 تا 80 این وزارتخانه ها تکنولوژی ای را که برای توسعه اقتصادی ژاپن مناسب میدانستند انتخاب کرده و با استفاده از سیاستهای مالی و مالیاتی ترجیحی شکل گیری و توسعه صنایع مربوطه را مورد حمایت قرار میدادند. یکی از علل عمده موفقیت این سیاست در این نهفته است که اجرای آن به بخش خصوصی متکی بوده و سیاستهای دولت همواره رقابت شدید بین شرکتهای بخش خصوصی را ترغیب و تشویق کرده است. البته در چند بخش معین دولت از ادغام شرکتهای کوچک و رقابت بین چند شرکت بزرگ نیز حمایت کرده است. در مرحله اول دولت ژاپن انرژی خود را متوجه صنایعی مانند صنایع فولاد، برق، کشتی سازی، کودهای شیمیایی کرد و در مرحله بعد دامنه کار خود را به صنایع پتروشیمی، پلاستیک، اتوموبیل و الکترونیک گسترش داد. بسیاری از شرکتهای فراملی ژاپنی که اکنون در اقتصاد جهانی نقش برجسته ای ایفا میکنند در این پروسه شکل گرفته و تکامل یافتند.
برخلاف تصور رایج، توسعه اقتصادی کشورهای آسیای جنوب شرقی و ادغام آنها در بازار جهانی تقریبا بدون استثنا برپایه مشارکت فعال دولتهای آنها دربرنامه های اقتصادی استوار بوده است. این کشورها مسیرهای متفاوتی را پیموده اند. در برخی از آنها دولت مستقیما در سرمایه گذاری مشارکت کرده و در برخی دیگر محور برنامه توسعه اقتصادی بر جلب سرمایه گذاری خارجی استوار بوده است. اما در تمام موارد دولت نقش تعیین کننده ای در پیشبرد برنامه توسعه اقتصادی ایفا کرده است.
در کره جنوبی سازمان برنامه ریزی اقتصاد و وزارت دارایی نقش تعیین کننده ای در تنظیم بخش خصوصی و پیشبرد توسعه اقتصادی آن کشور ایفا کرده اند. محورهای عمده این سیاست عبارت بوده اند از کنترل تخصیص اعتبارات و تاسیس چندین شرکت بسیار بزرگ (معروف به Chaebol) که هریک در زمینه های متعدد فعال میباشند. در تایوان محور عمده برنامه توسعه اقتصادی عبارت بوده است از پیشبرد همزمان سیاست جانشین سازی واردات و ارتقا صادرات بر مبنای مشارکت فعال دولت در سرمایه گذاری های بخش خصوصی و جلب سرمایه گذاری خارجی. در سنگاپور محور برنامه توسعه اقتصادی دولت عبارت بوده است از تشویق صادرات و تبدیل سنگاپور به مرکز تجاری و مالی منطقه. این سیاست با سرمایه گذاری گسترده دولت در تاسیسات پایه ای، شبکه حمل و نقل، ارتباطات، اطلاعات و صنعت کامپیوتر همراه بوده است.
افزون بر این، در اروپای غربی، به استثنای بریتانیا، توسعه اقتصادی و روند جهانی شدن بر پایه بازار اجتماعی و مشارکت فعال دولت در اموراقتصادی انجام پذیرفته است. این امر به ویژه در کشورهای اسکاندیناوی، فرانسه و آلمان چشمگیر است.
تجربه عملی کلیه کشورهای شرقی و جنوب شرقی آسیا، اروپا و آمریکای لاتین حاکی از آن است که دولتهای ملی در چگونگی پیشرفت جهانی شدن دارای نقشی تعیین کننده میباشند. بدون شک جایگاه و نقش دولتهای ملی در اقتصاد جهانی دستخوش تغییرات مهمی شده است. در شرایط کنونی کشورهای در حال رشد نخواهند توانست دقیقا همان سیاستها یی را که کشورهای فوق در دهه های 60 تا 90 برای پیوستن به اقتصاد جهانی دنبال کردند بکار گیرند. نتیجه چنین اقدامی احتمالا مطلوب نخواهد بود. اما این به معنای بیمورد شدن نقش کلیدی دولتهای ملی نیست.
دولتهای قوی و کارآمد در تامین فضای مناسب برا ی فعالیت بخش خصوصی و جلب سرمایه همچنان نقشی کلیدی بر عهده دارند. در واقع آنچه اتفاق افتاده و در حال شکل گیری است تغییر آرایش در تناسب قدرت، نقش و عملکرد دولتهای ملی، سرمایه و نهادهای مدنی است و نه بیمورد شدن دولتهای ملی. با رشد اقتصاد جهانی از اهمیت فعالیت و نظارت دولت در برخی از عرصه ها کاسته میشود، اما همزمان عرصه های جدیدی بوجود میآیند که مستلزم فعالیت و نظارت دولت میباشند. بی شک نقش دولت در اقتصاد جهانی نسبت به نقش آن در اقتصاد پیش از جهانی شدن متفاوت است، برای مثال دولتها دیگر نمیتوانند فعالیتهای اقتصادی را از طریق برنامه ریزی مرکزی کنترل و دیکته کنند و مجبور به عقب نشینی از بسیاری از عرصه های اقتصادی شده اند. اما این بدین معنا نیست که دولتها دیگر در روند جهانی شدن دارای نقش تعیین کننده ای نمیباشند.
دگرگونی در اهمیت و نقش تنظیم فعالیت های اقتصادی[1] نمودی دیگر از این تحول است. آنچه واقع شده این نیست که تنظیم فعالیت اقتصادی دیگر بیمورد است. بلکه ضرورت تنظیم فعالیت اقتصادی از برخی ازعرصه ها به عرصه های جدیدتر منتقل شده است. به این معنی که در اثر تحولات اقتصاد جهانی ضرورت اعمال سیاستهای تنظیمی در برخی از عرصه ها بیمورد شده اما در برخی از عرصه های جدید و یا موجود ضرورت یافته است. به این ترتیب سیاستهای آزادسازی و کنترل و تنظیم فعالیتهای اقتصادی همزمان مطرح میباشند. برخی از عرصه هایی که کنترل و تنظیم آنها اکنون مطرح میباشد عبارتند از: کنترل و تنظیم فعالیت شرکتهای فراملی درسطح جهانی، وضع قوانین و استانداردهای جدید برای کنترل وکاهش آلودگی محیط زیست، تنظیم حقوق مربوط به فعالیتهای فکری و اختراعات.
تحولات اقتصادی، سیاسی و فرهنگی پدیده هایی تکاملی و وابسته به سیر گذشته خود[2] میباشند، به این معنا که درهر برهه عملکرد آنها وابسته به عملکرد گذشته آنها میباشد. پایداری و تداوم تفاوتهای فرهنگی و اجتماعی سبب شده است تا پیدایش و تکامل سرمایه داری در مناطق مختلف مسیرهای متفاوتی را طی کند. این امر موجب پیدایش صور مختلف سرمایه داری گردیده است، مانند سرمایه داری نئولیبرال در آمریکا و بریتانیا، سرمایه داری اجتماعی در آلمان و کشورهای اسکاندیناوی و سرمایه داری توسعه ساز در ژاپن، کره جنوبی، تایوان، سنگاپور، و اکثر کشورهای آسیای شرقی. به همین ترتیب روند جهانی سازی در مناطق مختلف مسیرها و سرنوشت های متفاوتی را تجربه خواهد کرد.
دولت نماد سیاسی ویژگیهای فرهنگی و اجتماعی کشورهاست که از طریق آن مختصات فرهنگی و اجتماعی گذشته بر سیر تکامل اقتصادی و سیاسی آتی کشور تاثیر میگذارند. ثانیا دولت تنظیم کننده فعالیت های اقتصادی است. سیاست دولتها در زمینه های مختلف مانند قوانین تجاری، مالی، ارزی، بانکی، سرمایه گذاری خارجی، بیمه، کار، تنظیم رقابت، مدیریت شرکت ها، توسعه صنایع داخلی، بسط تکنولوژی، آموزش، بهداشت، خدمات اجتماعی و غیره دارای تاثیر قابل ملاحظه ای برعملکرد کشورها دراقتصاد جهانی میباشد و بدین وسیله بر سیر تکاملی جهانی شدن تاثیر میگذارند. همچنین دولتها برای نفوذ در بازار جهانی و جلب سرمایه گذاری خارجی با یکدیگر به رقابت میپردازند. سیر تکاملی جهانی شدن وابسته به نتیجه این رقابتها است. از سوی دیگر دولتها برای پیشبرد برنامه های مشترک و تقسیم بازار جهانی اقدام به تشکیل پیمانها، اتحادیه ها و مناطق اقتصادی میکنند. این نهادها غالبا مکانیزم بسط روند جهانی شدن میباشند و بلاواسطه بر سیر تکاملی و سرنوشت نهایی آن تاثیر میگذارند.
جهانی شدن موجب تغییرات ساختاری عمیقی در کلیه اقتصادهای جهان میشود. پیدایش فرصتهای اقتصادی جدید غالبا مستلزم مهارتها و منابع جدید است که میتواند موجب تغییر مکان پایگاه تولید از یک کشور به کشور دیگر گردد. این روند میتواند برای یک منطقه رونق اقتصادی به ارمغان آورد و یک منطقه دیگر را با بحرانهای عمیق اقتصادی و اجتماعی مواجه کند. برای بهره برداری مطلوب از جهانی شدن، دولتهای ملی میبایست با همکاری سایر نهادهای اجتماعی این روند را مدیریت و تنظیم کنند. انجام این امر مستلزم ایجاد ظرفیتهای جدید برای جلب فرصتهای جدید، تسهیل تغییرات ساختاری و جابجایی عوامل تولید و حمایت اجتماعی مناسب از اقشار ضربه پذیر است، به گونه ای که حمایت مانع از انجام تغییرات ساختاری لازم نگردد. به این ترتیب، بهبود مدیریت جهانی از بهبود مدیریت اقتصاد ملی آغاز میشود.
سرمایه گذاری دولت دارای نقشی تعیین کننده در ایجاد ظرفیت های لازم برای بهره برداری موثر از فرصتهای اقتصاد جهانی است. شیوه و سیاستهایی که دولت برای ایجاد ظرفیتهای لازم در پیش میگیرد به شرایط اقتصادی کشور مورد نظر بستگی خواهد داشت. در کشورهای در حال رشد اشکال عمده این سیاستها عبارتند از گسترش شبکه برق رسانی، آبرسانی، حمل و نقل، ارتباطات، بهداشت، آموزش، افزایش مهارت نیروی کار، مشارکت در سرمایه گذاری برای ایجاد ظرفیتهای صنعتی و انتقال تکنولوژی . همچنین، اصلاح و گسترش شبکه مالی و تقویت دسترسی بنگاههای تولیدی به سرمایه و بهبود وابستگی بین بخشهای تولیدی ، حذف تکنولوژی منسوخ و جانشینی آن با تکنولوژی جدید مستلزم تقویت ظرفیت های اقتصادی جامعه میباشد.
اکنون بسیاری از کشورهای در حال رشد در گیر رقابت شدید با یکدیگرند تا صادرات خود را در زمینه بخشها و کالاهای مشابه افزایش دهند. اما در عمل به علت اشباع بازار و رقابت بر سر امکانات محدود در بسیاری از موارد روند افزایش حجم صادرات با کاهش درآمد صادرات همراه بوده است. رفع این مشکل مستلزم آن است که گروهی از این کشورها به صادرات کالاهایی بپردازند که به لحاظ ارزش و کاربرد تکنولوژی در مرحله بالاتری قرار دارد. این امر مستلزم افزایش مهارت نیروی کار، انتقال تکنولوژی و ایجاد ظرفیتهای جدید فنآوری است.
پیوستن به اقتصاد جهانی غالبا با برنامه های گسترده ای برای آزاد سازی تجارت و بازار مالی و خصوصی سازی همراه است. اجرای این برنامه ها غالبا هزینه اقتصادی و اجتماعی سنگینی را بر جامعه به ویژه اقشار کم درآمد تحمیل میکند. مدیریت بهینه این پروسه و حمایت از اقشار ضربه پذیر عمدتا در مسئولیت دولت است. تجربه رفرم اقتصادی روسیه نشان دهنده هزینه سنگینی است که مدیریت نادرست این روند میتواند بر جامعه تحمیل کند. در مجموع، روند جهانی شدن اقتصاد ملی را با ریسکهای بیشتری مواجه میسازد، مانند ریسکهای ناشی از آزادسازی تجارت و بازار مالی، تحولات تکنو لوژیک و تشدید رقابت بین المللی. این امر موجب تقویت نقش دولت در مدیریت اقتصادی میشود، نه تضعیف آن.
مردم و کشورهایی که به صنایع و فعالیتهایی وابسته اند که قادر به رقابت در عرصه جهانی نمیباشند در برابر روند جهانی شدن شدیدا ضربه پذیرند. صنایعی که تحت حمایت سدهای تعرفه ای و سوبسیدهای دولتی میباشند، صنایع کوچک و متوسطی که از ظرفیت محدودی برای پاسخگویی به مقتضییات تجارت آزاد برخوردارند، تولید کنندگان محصولات کشاورزی و کالاهایی که در رقابت با کالاهای وارداتی میباشند، کارگران بدون تخصص و کلیه کشورها و اقشار اجتماعی متکی به شیوه تولید و مناسبات اقتصادی و اجتماعی سنتی در برابر جهانی شدن به ویژه ضربه پذیر میباشند.
مدیریت صحیح اقتصادی و سیاسی مستلزم وجود یک سیستم سیاسی کارآمد و دمکراتیک است که بتواند خواستهای کلیه اقشار جامعه را نمایندگی کند. این تنها به برگزاری انتخابات آزاد محدود نمیشود، بلکه مستلزم دموکراسی در مفهوم گسترده آن، حکومت قانون و رعایت حقوق بشر است. حکومت قانون، برابری در برابر قانون و اجرای عادلانه قوانین شهروندان را در مقابل سواستفاده احتمالی دولت از قدرت بیمه میکند و به آنها قدرت میدهد تا حقوق پایه ای خود را در زمینه حق مالکیت، آموزش، بهداشت، کار شرافتمندانه، آزادی بیان و اجتماع مطالبه نمایند. تحقق این امر مستلزم یک سیستم موثر، دموکراتیک و شفاف برای حسابگیری از دولت و نهادهای اجرایی و قانون گذاری و کنترل و اعمال نظارت بر آنها است.
مدیریت مطلوب جامعه همچنین مستلزم وجود نهادهای مناسب، موثر و شفاف برای تنظیم، کنترل و مدیریت استراتژیک بازار است، از جمله:
· تنظیم قوانین بازار برای ارتقا رقابت سازنده، کنترل رفتارهای غیر رقابتی وایجاد سیستمی موثر برای کنترل قدرت انحصارات،
· تنظیم بازار مالی،
· استقرارسیستم موثری برای تعیین، تشخیص و اعمال حقوق مالکیت،
· تنظیم قوانین شرکتها برای جلوگیری از فساد و سوء مدیریت شرکتها
· تنظیم بازار کار
· همچنین ایجاد تاسیسات و زیر ساختهای مناسب برای توسعه اقتصادی و ارائه کالاها و خدمات عمومی که بازار به آنها نمیپردازد.
بدون این اقدامات کشورها موفق به بهره برداری موثر از فرصتهای بازار جهانی نخواهند شد. از سوی دیگر، نبود قوانین و نهادهای مناسب برای تنظیم بازار کار، نیروی کار به ویژه اقشار کم درآمد و کم مهارت را در برابرتحولات بازار جهانی ضربه پذیر خواهد کرد. بیمه اجتماعی و سیاستهای تنظیم و توزیع درآمد ابعاد دیگر مدیریت مطلوب جامعه میباشند.
بازار آزاد به عنوان پایه کارآیی و رشد اقتصادی مقبولیت عام یافته است. اکنون هیچ کشوری نمیتواند خارج از اقتصاد جهانی برنامه توسعه اقتصادی موفقی را دنبال کند. چالشی که اکنون اقتصادهای ملی با آن مواجه اند آنست که مشارکت آنها در اقتصاد جهانی میبایست چگونه باشد تا بیشترین دستآورد را در زمینه توسعه، رشد اقتصادی، اشتغال و عدالت اجتماعی برای مردم خود تامین کنند. این امر مستلزم داشتن یک بازار کارآمد است. اما بازار کارآمد خود مستلزم وجود یک دولت ملی موثر و کارآمد است. کشورهای در حال رشد و توسعه نیافته برای آنکه بتوانند از دست آوردهای روند جهانی شدن بهره مند شوند نیازمند دولتهای ملی کارآمد ودموکراتیک هستند که بتوانند ظرفیتها و نهادهای لازم برای تولید و رقابت در بازار جهانی را بوجود بیآورند و پیآمدهای ناخواسته رقابت جهانی را به حداقل برسانند.