فصل چهارم

دوران پهلوي

هادي زماني

مارس 2003

www.hadizamani.com

توسعه برنامه مند اقتصاد ايران پس از به پايان رسيدن اشغال نظامي ايران توسط نيروهاي متفقين (1944-1941) آغاز شد. اما سابقه نوسازي ايران به زمان رضا شاه باز ميگردد. تجربه صنعتي کردن ايران طي 1921 تا 1941 (دوره رضا شاه) متکي بر يک برنامه ناسيوناليستي بود که بر مبناي مجموعه اي از پروژه هاي زير ساختي به پيش برده شد. عليرغم دست آوردهاي چشمگير دوره رضا شاه، ردپاي اشتباه استراتژيک برنامه نوسازي ايران در دوران بعدي را ميتوان در اين دوره به وضوح مشاهده کرد. برنامه نوسازي ايران به سرعت در مسير نفي آزادي هاي سياسي قرار گرفت. در اين مسير، دولت به موازات پيشبرد برنامه نوسازي اقتصاد، تبديل به ابزاري شد براي انباشت سرمايه شخصي و ايجاد ساختارهاي انحصاري. به لحاظ اقتصادي، به نقش کشاورزي و اصلاح ساختاري آن توجه نشد. طي 1928-1941، %50 بودجه کشور به اداره دستگاه دولت و بقيه آن عمدتا به پروژه هاي زيرساختي و صنعتي تخصيص داده شد. طي 1934-1941 سهم صنايع در تخصيص بودجه از %3 به %24 افزايش يافت ولي ميانگين سهم کشاورزي از %2.5 تجاوز نکرد.

اولين برنامه هفت ساله توسعه اقتصادي ايران در سال 1949 آغاز به کار کرد، اما پس از مدتي با شروع جنبش ملي کردن نفت، عملا کنار گذاشته شد. برنامه هفت ساله دوم در سال 1955 پس از شکست جنبش ملي و از سرگرفتن توليد نفت درسال 1954 با کمک هاي مالي و فني ايالات متحده آمريکا آغاز به کار کرد. برنامه دوم (1955-1962) تلاش کرد تا اقتصاد ايران را از طريق سياست هاي مالي انبساطي و ارتقا صنايع جانشين واردات بازسازي کند. اما رونقي که با استفاده از سياست هاي مالي انبساطي فراهم آمده بود در سال 1960 به پايان رسيد. در پايان 1960 دولت ناچار شد تا براي تثبيت شرايط اقتصادي متوسل به سياست هاي صرفه جويي شود. نتيجه اين سياست رکود اقتصادي شديدي بود که نهايتا به ناآرامي هاي 1962 منجر شد.

تجربه 1955-1960 نشان داد که ساختار اقتصادي و اجتماعي ايران فاقد توانايي و پويايي لازم براي پيشبرد برنامه نوسازي کشور بود. لذا، در سال 1961 محمد رضا شاه، با تشويق دولت کندي، برنامه اصلاحات ارضي کشور را در دستور روز قرار داد. بي شک اصلاحات ارضي يکي از مهم ترين سياست هاي دوره محمد رضا شاه ميباشد به ويژه در دوره اول که داراي دستآوردهاي چشمگيري بود. اما با افزايش درآمد نفت و بدست آوردن کنترل جناح ليبرال-محافظه کار، رژيم اصول بنيادين برنامه اصلاحات ارضي را رها کرده، اقدام به نوسازي کشاورزي ايران در چارچوب واحدهاي بزرگ کشاورزي-صنعتي نمود. مرحله دوم اصلاحات ارضي عملا آنرا به قانون اجاره نشيني تبديل کرد و مرحله سوم دهقانان (مستاجرين) را مجبور کرد تا زمين هاي خود را به شرکت هاي تعاوني واگذار کنند و معادل ارزش آن را از شرکت هاي مزبور سهام دريافت کنند. همزمان دولت اقدام به خريد زمين هاي خرده مالکان کرد و زمين هاي مربوطه را به صورت شرکت هاي سهامي بزرگ در اختيار سرمايه گذاران ايراني و خارجي قرارداد. در اين فرايند، بيشتر امکانات مالي و فني دولت به واحدهاي کشاورزي بزرگ تخصيص داده شد. اما عليرغم تمام پشتيباني هاي دولت تنها %30 زمين هايي که به واحدهاي بزرگ تخصيص داده شده بود مورد بهره برداري قرار گرفت. بسياري از اين شرکت ها عملا ورشکسته شدند و بقيه نتوانستند سطح توليد و کارايي مورد نظرخود را بدست بيآورند.

همزمان با چرخش سياست فوق، با استفاده از افزايش درآمد نفت، دولت سرعت صنعتي کردن اقتصاد را تشديد کرد. اين سياست جديد توسط برنامه هاي توسعه سوم و چهارم به اجرا گذاشته شد که مجموعا سال هاي 1962-1972 را در بر گرفت. طي اين دوره ارزش افزوده در بخش مصنوعات صنعتي بطور متوسط %12.3 در سال رشد کرد. ميانگين نرخ رشد در صنايع توليد کننده نهاده هاي توليد (مانند فولاد ومواد صنعتي) و کالاهاي صنعتي به ترتيب %19 و %21 در سال بود. نيروي محرک اين رشد سريع، تقاضاي داخلي بود که پيش از آن توسط واردات برآورده ميشد. تاسيس و ارتقا صنايع "جانشين کننده واردات" در پناه ديوارهاي حمايت تعرفه اي و تخصيص کمک هاي مالي به بخش صنايع انجام پذيرفت که با سرعت اقتصاد کشور را به سيستمي غير رقابتي تبديل کرد. همزمان بي توجهي به بخش کشاورزي ابعاد گسترده تري يافت. طي اين دوره تنها %8 بودجه توسعه به بخش کشاورزي تخصيص داده شد، در حاليکه بالغ بر %72 بودجه به بخش صنايع (شامل حمل و نقل، آب و برق و خانه سازي) اختصاص يافت. اين تدابير، همراه با تعيين حداکثر قيمت براي محصولات کشاورزي موجب رکود اين بخش گرديد.

مجموعه اين سياست ها برنامه توسعه و نوسازي ايران را به مکانيزمي يک بعدي تبديل کرد که نتوانست اشتغال لازم براي جمعيت رو به رشد کشور را تامين کند و اقشار کم درآمد را در دستآوردهاي توسعه سهيم نمايد. طي اين دوره نرخ رشد توليد ناخالص ملي بالغ بر %11 در سال بود، اما نرخ بيکاري از %7 به %9 افزايش يافت، سهم 40% فقير جامعه در مصرف از %16 به %14 تنزل کرد در حاليکه سهم %20 ثروتمند جامعه از %50 به %52 افزايش يافت.

در مجموع دوره 1962-1972 يکي از موفق ترين دوره هاي نوسازي ايران در قرن بيستم ميباشد. اما، به لحاظ سياسي، از آغاز اين دوره نظام سياسي کشور با سرعت به استبداد فردي فروغلتيد، تا آنجا که در آستانه 1973 مکانيزم موثري براي حسابرسي فعاليت هاي نظام وجود نداشت. نبود رقابت سياسي به سرعت به شکل گيري انحصارات و تخصيص امتيازات اقتصادي بر مبناي روابط سياسي منجر گرديد، به نحوي که پيشبرد هيچ پروژه بزرگي بدون جلب موافقت و احتمالا مشارکت رده هاي بالاي نظام سياسي ميسر نبود. تمرکز بيش از حد قدرت و نبود آزادي هاي سياسي موجب افت کارايي دستگاه هاي اقتصادي و اداري گرديد. از اوايل دهه 70، ساختار سياسي کشور با سرعتي فزاينده به مانعي در برابر توسعه اقتصادي کشور تبديل شد، تا بالاخره با کمک شوک هاي حاصل از افزايش قيمت نفت در سال 1979 از هم پاشيده شد.

درآمد دولت از بابت صادرات نفت درظرف دو سال، از 2.4 بليون دلار در سال 1972 به 18.5 بليون دلار در سال 1974 افزايش يافت. اين امر براي نوسازي ايران فرصتي طلايي بود که متاسفانه به دليل نبود يک ساختار سياسي مناسب نه تنها به هدر داده شد، بلکه عملا به سم مهلکي براي رژيم و آينده نوسازي ايران تبديل شد. هنگاميکه شرايط اقتصادي و اجتماعي کشور مستلزم پيگيري يک برنامه اقتصادي متعادل بود، رهبري سياسي کشور، عليرغم توصيه کارشناسان داخلي و خارجي، اقتصاد کشور را با سرعتي چند برابر گذشته در مسير استراتژي دهه 70 به پيش تازاند. با بروز نشانه هاي بحران، رهبري سياسي به جاي تصحيح سياست هاي خود، با سرسختي بيشتري به اين سياست ها ادامه داد. سلطه استبداد فردي و نبود آزادي هاي سياسي مانع از آن شد تا جامعه بتواند به نحوي مطلوب به سياست هاي اشتباه دولت پايان دهد.

برنامه توسعه پنجم، که در سال 1973 به تصويب رسيد، با تخصيص 2460 بليون ريال به سرمايه گذاري، برنامه اي بلند پروازانه بود که جامعه را در چارچوب مناسبات اقتصادي و سياسي موجود، تا سر حد ظرفيت جذب [1] و توانائيش به پيش رانده بود. در سال 1973 کمبود نيروي کار ماهر و تنگناهاي ساختاري گسترش يافته بود، اقتصاد کشور در مدار تورمي قرار داشت و سيل مهاجران روستايي به شهرهاي بزرگ، کشور را با بحراني اجتماعي و سياسي روبرو کرده بود. با اين همه، در سال 1974 با افزايش قيمت نفت، برنامه پنجم بر خلاف توصيه کارشناسان به کنار گذاشته شد و برنامه پنجم جديد با بودجه اي نزديک به سه برابر برنامه اوليه آغاز به کار کرد. در سال 1976 اين برنامه نيز به کنار گذاشته شد و برنامه ششم با بودجه اي بازهم بيشتر شروع به کار کرد. در سال 1978 محمد رضا شاه اعلام کرد که ايران ديگر به برنامه هاي پنج ساله نيازي ندارد و مديريت اقتصاد کشور را تحت هدايت برنامه هاي سالانه قرار داد. اين استراتژي جديد عملا مبتني بر اين برداشت ساده انگارانه بود که با درآمد نفت "هر چيزي را ميتوان وارد کرد".

همانطور که انتظار ميرفت، افزايش بيش از حد تقاضا موجب تشديد موج هاي تورمي شد. نرخ تورم از %4 در سال 1972 به %25 در سال 1977 افزايش يافت. فشار تورم در بخش هايي که دولت ميتوانست کمبود توليد را با افزايش واردات جبران کند (مانند کالاهاي صنعتي، مصرفي و کشاورزي) نسبتا کمتر بود. اما در بخش هايي که اين امکان وجود نداشت، مانند ساختمان سازي و خدمات، نرخ تورم به مراتب بالاتر بود. اين امر موجب کاهش نسبي نرخ سودآوري بخش هاي صنايع و کشاورزي، نسبت به نرخ سود در بخش هاي ساختمان و خدمات گرديد. در نتيجه، سرمايه در جستجوي حداکثر سود از اين بخش ها خارج و بسوي بخش هاي ساختمان سازي و خدمات جاري شد که موجب رکود بخش هاي صنايع و کشاورزي گرديد وعملا دست آوردهاي اقتصادي دهه 70 را تضعيف کرد. اين عملکرد زيان بار در مورد بخش هاي کشاورزي و صنايع سنتي، از جمله صادرات غير نفتي، بسيار شديد بود. زيرا اين بخش ها داراي ساختار ضعيف تري بوده و از حمايت دولت، به ويژه حمايت هاي تعرفه اي برخوردار نبودند. بخش کشاورزي نه تنها تحت فشار شديد رقابت با کالاهاي وارداتي ارزان قرار داشت، بلکه از سوي ديگر، دولت با تعيين سقف قيمت براي محصولات کشاورزي موجب تضعيف بيشتر سود آوري اين بخش گرديد.

برآيند سياست هاي فوق، رکود بخش هاي کشاورزي و صنايع سنتي بود که موجب تشديد مهاجرت روستائيان به شهرهاي بزرگ و تشديد بحران هاي اجتماعي و سياسي گرديد. همچنين، با توجه به نقش کليدي بخش هاي کشاورزي و صنايع کوچک در ايجاد اشتغال و توزيع درآمد، سياست فوق موجب تشديد بحران بيکاري و نابرابري بيشتر توزيع درآمد گرديد. در شرايطي که بودجه اقتصادي کشور چهار برابر شده بود و نرخ رشد توليد ناخالص ملي از مرز %12 گذشته بود، نرخ بيکاري به %10 (در سال 1976) افزايش يافت، ضريب نابرابري توزيع درآمد %11 بالا رفت (از 0.47 در سال 1972 به 0.52 در سال 1976)، سهم %20 ثروتمند جامعه در مصرف از %52 در سال 1973 به %57 در سال 1976 افزايش يافت، در حاليکه سهم %40 فقير جامعه از%14 به %11 کاهش يافت و نسبت مصرف مناطق شهري به روستايي، پس از احتساب تفاوت جمعيت، به پنج برابر در سال 1975 رسيد.

در فاصله 1973 تا 1978 واردات کشور متجاوز از %412 افزايش يافت که معادل نرخ رشدي برابر با %46 در سال ميباشد. ساختار اقتصادي کشور، به ويژه شبکه حمل و نقل، انبارها، سردخانه ها، و دستگاه اداري دولت، ظرفيت جذب، ترخيص و توزيع اين افزايش سريع در حجم واردات را نداشت. لذا، از سال 1976 کالاهاي وارداتي در بنادر و انبارهاي گمرک کشور انباشته شد و سرعت ترخيص و توزيع آنها کاهش يافت که متعاقبا موجب افزايش قيمت ها شد. به اين ترتيب، از توانايي بخش واردات در تخفيف فشارهاي تورمي کاسته شد و روند تورمي شدت بيشتري گرفت. دولت در مقابله با تشديد موج هاي تورمي، به جاي تصحيح سياست هاي خود، به دستگيري و مجازات "گران فروشان" پرداخت. اين امر موجب تشديد ناآرامي هاي اجتماعي گرديد و بازار را که طي دهه گذشته تا حدودي از نيروهاي مذهبي-سنتي جامعه فاصله گرفته بود به دامان اين نيروها سوق داد.

رابطه تنگاتنگ سرمايه داران و دولت در مراحل اوليه توسعه، کار پيشبرد برنامعه توسعه اقتصادي را تسهيل کرد. اما در مراحل بعدي موجب گسترش فساد و نابه هنجاري ساختاري نظام اقتصادي وسياسي کشور گرديد. عدم شفافيت سيستم و نظارت نادرست دولت بر سيستم بانکي کشور سبب شد که بانک ها به سرمايه داراني که صاحب قدرت سياسي بودند بيش ازاندازه، بدون توجه به ظرفيت آنها وام بدهد. اين سرمايه داران به نوبه خود بدون ارزيابي دقيق اقتصادي بر روي پروژه هاي پر ريسک سرمايه گذاري کردند. سرمايه داراني که به نظام وابسته بودند از امکانات به مراتب بيشتري برخوردار بودند و تحت حمايت سياسي حکومت و به دور از رقابت بازار جهاني و رقابت ساير سرمايه داران رشد ميکردند. در اين محيط، راز بقا داشتن وابستگي سياسي بود نه کارآيي اقتصادي. برخي از سرمايه داران بزرگ به اتکاي روابط سياسي خود آنقدر از سيستم بانکي قرض کرده بودند که ورشکست کردن آنها براي نظام بانکي ميسر نبود، زيرا ورشکستگي آنها موجب ورشکستگي بسياري از شرکت هاي ديگر و در نهايت خود بانک ها ميشد. به اين ترتيب، اقتصاد کشور وابسته به مجموعه اي از صنايع بزرگ و ناکارآمد شد که شالوده اقتصادي و مالي آنها متزلزل بود. اين امر بر ميزان نا به هنجاري ساختاري اقتصاد کشور افزود.

تورم، سرمايه گذاري هاي نادرست، افت کارايي، تخصيص نامطلوب منابع، پروژه هاي نمايشي و مصرف گرايي بي رويه موجب اتلاف انبوه منابع توليدي گرديد. از سوي ديگر، بخش متنابهي از ثروت کشور از طريق افزايش بي رويه بودجه نظامي به هدر داده شد. طي 1972 تا 1978 بودجه نظامي از %13 توليد ناخالص ملي به %20 افزايش يافت و سهم کالاهاي نظامي در کل واردات کشور از مرز %30 گذشت (در مقايسه با %12 در سال 1972). به اين ترتيب، کشوري که در سال 1974 داراي مازاد تراز پرداخت هنگفتي بود، در سال 1976 ناچار شد براي حل بحران مالي خود به صندوق بين المللي پول روي آورد.

استراتژي توسعه دهه هاي 60 و70 به لحاظ اقتصادي، متکي بر برداشتي ساده انگارانه از روند توسعه اقتصاد بود که توسعه اقتصادي را برابر رشد سطح توليد ميداند و به جنبه هاي ديگر آن، مانند اشتغال، بهبود توزيع درآمد، و تامين ساختار رقابتي و به هنجاراهميت نميدهد و بر پايه دوگانه گي هايي نادرست، مانند تقابل صنعتي کردن با توسعه کشاورزي، تقابل جانشين سازي واردات با توسعه صادرات و تقابل رشد سطح توليد با بهبود توزيع درآمد بنا شده است. به لحاظ سياسي، اين استراتژي متکي بر نظامي غير دموکراتيک، غير شفاف و بيش از حد متمرکز بود که مکانيزم موثري براي بازبيني و تصحيح اشتباهات خود نداشت. بعلاوه، با افزايش درآمد نفت، رهبري سياسي کشور واقع بيني خود را از دست داد و دچار توهمات و خود بزرگ بيني هاي نابخردانه گشت [2].

عليرغم شرايط مناسب بين المللي و دست آوردهاي چشمگير گذشته، استراتژي دهه 70 موجب تشديد نا به هنجاري اقتصادي و اجتماعي گرديد. رهبري سياسي، کشور را با سرعت به سراشيب بحراني راند که توانايي کنترل آنرا نداشت. از سوي ديگر، به علت نبود آزادي هاي سياسي، جامعه نتوانست رفتار رهبران سياسي خود را کنترل کرده و سياست هاي آنرا به نحوي مطلوب تصحيح کند. مجموعه اين سياست ها و نبود يک آلترناتيو سياسي مناسب و موثر سبب شد تا کشور در فرصتي نسبتا کوتاه به شرايطي فروغلتد که بنا به ماهيت خود، نه توان استقرار دموکراسي را داشت و نه توان توسعه اقتصادي و نوسازي کشور را. تجربه دهه 70 با صراحتي انکار ناپذير بيانگر ضرورت آزادي هاي سياسي براي توسعه اقتصادي پايدار است.

[1] Absorptive capacity

[2] براي توضيحات بيشتر به نوشته زير مراجعه کنيد:

Hadi Zamani, 1988, Growth, Employment and Income Distribution: An Input-Output and General ٍEquilibrium Study of Iran, 1959-1986, Ph.D. Thesis, London University .