فصل هشتم

نا به هنجاري سيستم يارانه ها

هادي زماني

جولاي 2003

www.hadizamani.com

سياست ج.ا. طي 25 سال گذشته موجب پيدايش سيستم يارانه دهي بسيار بغرنجي شده است که حجم قابل توجهي از منابع توليدي ايران را به هدر ميدهد. وضعيت يارانه هاي ضمني، يعني يارانه هايي که بطور غير مستقيم از طريق عرضه ارزان کالا و خدمات پرداخت ميشوند، به ويژه قابل توجه است. حجم اين يارانه ها بالغ بر %15 توليد ناخالص ملي ميباشد که دو سوم آن مربوط به يارانه هاي انرژي (برق و سوخت) است.

توجيهي که براي پرداخت اين يارانه ها ارائه ميشود حمايت از اقشار کم درآمد و مبارزه با فقر ميباشد. اما، اين يارانه ها يک يا چند گروه اجتماعي معين، مثلا اقشار کم درآمد را هدف قرار نميدهند بلکه غالبا تمام گروه هاي اجتماعي را در بر ميگيرند. در واقع، حجم عمده اين يارانه ها غالبا نصيب اقشار پر درآمد ميشود. براي مثال، مبالغي که از طريق يارانه هاي نان، دارو، گاز و نفت سفيد نصيب پر درآمدترين دهک (percentile) جامعه ميشود به ترتيب 2 برابر، 4 برابر، 32 برابر و 3.5 برابر سهم فقيرترين دهک جامعه است. وجود اين يارانه ها سبب ميشود که قيمت ها نتوانند هزينه واقعي توليد و فرصت هاي از دست رفته را منعکس کنند. اين امر موجب تخصيص نامطلوب منابع اقتصادي و به هدر رفتن ثروت کشور ميگردد.

حل بحران اقتصادي ج.ا. و پيشبرد برنامه اصلاحات اقتصادي مستلزم حذف اين يارانه ها است، مشروط برآنکه درآمد حاصله صرف سرمايه گذاري و رشد اقتصاد شود. افزايش توليد موجب افزايش اشتغال و کاهش بيکاري خواهد شد که عمده ترين علت فقر در ايران کنوني است. همچنين بخشي از درآمد حاصله را ميتوان صرف ايجاد يک سيستم امنيت اجتماعي جهت حمايت از اقشار کم درآمد جامعه نمود. اجراي مطلوب اين سياست مستلزم تغييرات بنيادين در ساختار اقتصاد سياسي کشور است.

1. انواع يارانه هاي غير مستقيم

سيستم توزيع يارانه هاي غير مستقيم ج.ا. ترکيبي است از يارانه ها، کنترل قيمت ها و سهميه بندي. در مجموع قيمت 39 کالاي مصرفي توسط دولت تعيين و کنترل ميشود. قيمت برق، آب و سوخت مستقيما توسط مجلس تعيين ميشود. اما قيمت ساير کالاها، مانند نان، برنج، شکر، روغن خوراکي، شير بچه، دارو، مواد پاک کننده، کاغذ، روزنامه، کودهاي شيميايي و ... توسط سازمان حمايت از مصرف کننده و توليد کننده تعيين ميگردد.

در مورد نان، آب، برق، بنزين، گازوئيل و نفت مصرف کنندگان ميتوانند اين کالاها را به هر مقدار که ميخواهند خريداري و مصرف کنند. مصرف دارو منوط به داشتن نسخه پزشک ميباشد و توسط نظام پزشکي کنترل ميشود. اما، مصرف ساير کالا ها توسط سيستم سهميه بندي، از طريق صدور کوپن، کنترل ميگردد. در دوران جنگ با عراق سيستم اخير بسيار گسترده شد، اما اکنون تنها چند قلم کالا از طريق کوپن توزيع ميشوند که مهمترين آنها عبارتند از: قند و شکر، روغن خوراکي و نوعي پنير.

هزينه يارانه هايي که ازاين طريق پرداخت ميشود، بالغ بر %15 توليد ناخالص ملي است که نزديک به %11 آن مربوط است به انرژي (برق، نفت، گاز، بنزين، گازوئيل...).

يارانه انرژي

قيمت انرژي عبارت است از ميانگين قيمت برق، نفت، گاز، بنزين و گازوئيل. در چند سال اخير دولت قيمت انرژي را تا حدودي بالا برده است، اما هنوز قيمت داخلي بسيار پايين تر از قيمت صادراتي ميباشد. قيمت صادراتي انرژي – يعني ميانگين قيمت صادراتي کالاهايي چون بنزين، گازوئيل و غيره – بطور متوسط 4 تا 5 برابر قيمت اين کالاها در بازار داخلي است. اين درواقع يک يارانه نا پيدا (ضمني) است که از طريق انرژي به مصرف کنندگان و توليد کنندگان پرداخت ميشود. در سال 2/2001 ارزش يارانه اي که از طريق انرژي پرداخت شد بالغ بر %10 توليد ناخالص ملي بود. بطور متوسط ارزش يارانه انرژي طي دهه گذشته برابر %11 توليد ناخالص ملي بوده است.

ارزاني انرژي موجب مصرف بيرويه و به هدر رفتن منابع توليد ميشود. مقدار انرژي اي که به سبب پايين بودن قيمت داخلي به هدر ميرود ميتواند صادر شده و درآمد حاصل از آن صرف توليد وتوسعه اقتصاد شود. به اين ترتيب، شکاف بيش از حد بين قيمت داخلي و صادراتي انرژي داراي "هزينه فرصت از دست رفته" (opportunity cost) بالايي است که موجب کاهش رشد و رفاه اقتصادي ميشود.

در بخش مصرف خانگي، زيان ناشي از ارزاني انرژي نزديک به %3.5 تا %4.3 توليد نا خالص ملي برآورد ميشود. در بخش توليدي اقتصاد ابعاد اتلاف انرژي به مراتب گسترده تراست. براي مثال، مصرف انرژي کارخانه هاي سيمان ايران %35 بيشتر از کارخانه هاي ژاپن است، مصرف انرژي کارخانه ذوب آهن و فولاد اصفهان %58 بيشتر از کارخانه هاي مشابه در ژاپن ميباشد، مصرف انرژي يخچال هاي ساخت ايران %70 بيشتر از يخچال هاي وارداتي است، مصرف سوخت اتومبيل هاي ايران بالاترازمصرف اتومبيل هاي وارداتي است [1] ....

همچنين، يارانه هاي انرژي موجب تشديد نابرابري درآمد ميشوند. مصرف سرانه انرژي در خانوارهاي پر درآمد چندين برابر مصرف سرانه خانوارهاي کم درآمد است. لذا، بخش عمده يارانه هاي انرژي نصيب خانوارهاي پر درآمد ميشود که نابرابري توزيع درآمد و مصرف را تشديد ميکنند. براي مثال، يارانه اي که از طريق مصرف انرژي نصيب مرفه ترين دهک جامعه ميشود 12 برابر يارانه اي است که نصيب فقيرترين دهک ميشود. اگر مبلغ يارانه ها بطور يکسان بين افراد جامعه تقسيم شود، درآمد فقيرترين دو دهک جامعه %60 افزايش خواهد يافت (%112 در مناطق روستايي). چنين سياستي ميتواند فقر را در ايران ريشه کن کند.

مجلس ج.ا. تا کنون دو بار لايحه افزايش قيمت انرژي را به دليل مخاطرات ناشي از پيآمدهاي اقتصادي و اجتماعي آن رد کرده است. در حال حاضر کميسيوني تشکيل شده است تا پيآمدهاي احتمالي افزايش قيمت انرژي را بررسي کرده و سياست مناسبي را براي انجام آن تدوين کند.

تاثير افزايش قيمت انرژي برروي اقتصاد يکباره نبوده و احتمالا نزديک به 2 تا 3 سال طول خواهد کشيد تا بطور کامل تاثيرتورمي خود را نمايان سازد. براي مثال، اگر سهم انرژي در سبد کالاهاي مصرفي %20 باشد، %100 افزايش در قيمت انرژي، در دور اول مستقيما موجب %20 افزايش هزينه زندگي (تورم) خواهد شد. در دور دوم، موجب افزايش هزينه توليد کالاهايي خواهد شد که در توليدشان از انرژي استفاده ميشود (کالاهاي X ). در دورسوم، موجب افزايش هزينه توليد کالاهايي خواهد شد که در توليد از کالاهاي X استفاده ميکنند. و الي آخر. علاوه بر اين، افزايش هزينه زندگي موجب بالا رفتن سطح دستمزدها خواهد شد که به نوبه خود موجب افزايش هزينه توليد و افزايش مجدد هزينه زندگي ميشود.

طبق محاسبات موجود که با استفاده از جدول نهاده - ستاده ها انجام گرفته، افزايش قيمت داخلي انرژي به سطح ميانگين قيمت صادراتي دهه گذشته موجب %30 تورم خواهد شد (بطور مطلق). چنانچه افزايش قيمت انرژي موجب کاهش مصرف خانوارها و استفاده از تکنولوژي هاي مناسبتر(کاهش مصرف انرژي در خط توليد) شود و چنانچه اثر تورمي آن بر بازار کار بسيار شديد نباشد، تورم ناشي از افزايش قيمت انرژي احتمالا کمتر از %30 خواهد بود.

تصحيح نا به هنجاري قيمت انرژي، به دليل شدت تورم زايي آن بسيار دشوار ميباشد، اما از آن گريزي نيست زيرا حل بحران اقتصادي ج.ا. و پيشبرد برنامه اصلاحات اقتصادي بدون آن ميسر نخواهد بود. براي تسهيل امر، ميتوان اينکار را در چند مرحله (طي چند سال) انجام داد و با استفاده از ابزار اقتصادي مناسب تاثير منفي آنرا بر اقشار کم درآمد خنثي کرد.

براي مثال ميتوان قيمت انرژي را طي سه سال (هر سال يک سوم مقدار مورد نظر) بالا برد و مقداري از درآمد حاصله را صرف پرداخت يارانه نقدي به خانوارهاي کم درآمد کرد. براي پرداخت اين يارانه ها ميبايست سيستم مناسبي تدوين کرد که خود موجب ايجاد نا به هنجاري نشود.

اولا يارانه هاي نقدي ميبايست تنها براي يک مدت معين و از پيش اعلان شده (مثلا 5 سال) پرداخت شوند. دوما، سيستم مورد نظر ميبايست شفاف و کم هزينه باشد و اجراي آن مستلزم دستگاه اداري عريض و طويلي نباشد. براي مثال ميتوان بخش معيني از درآمد حاصله را بطور يکسان بين تمام خانوارها تقسيم کرد، بطوريکه اثر افزايش قيمت انرژي را بر روي (مثلا) سه دهک (%30) فقير جامعه خنثي کند. سپس، مبلغ مورد نظر را ميتوان هر ماهه از طريق سيستم بانکي به خانوارهايي که براي مطالبه آن به بانک مراجعه مي کنند پرداخت کرد. اين روش موجب بهبود توزيع درآمد به نفع خانوارهاي فقير خواهد شد و اجراي آن نسبتا کم هزينه و شفاف خواهد بود. بعلاوه، چنانچه مبلغ پرداختي ثابت باشد، يعني با نرخ تورم تعديل نشود، حذف سيستم آسانتر خواهد بود. در عمل، سيستم هاي متعددي ميتوان تدوين کرد که هريک داراي برتري ها و کاستي هاي معيني خواهند بود. تدوين و انتخاب سيستم مطلوب مستلزم کاربرد شيوه هاي کارشناسي و استفاده از روشهاي مديريت مدرن ميباشد.

موفقيت سياست افزايش قيمت انرژي متکي بر اين فرض است که موسسات توليدي و خدماتي مصرف انرژي خود را بهينه کرده و با استفاده از روش هاي مطلوب مصرف انرژي خود را کاهش دهند. اين مکانيزم در بخش خصوصي عمل خواهد کرد زيرا در واکنش به افزايش قيمت انرژي، کارفرما مجبور خواهد شد يا مصرف انرژي را کاهش دهد و يا آنکه براي حفظ نرخ سود قيمت توليد را بالا ببرد. اما وجود رقابت و خطر ورشکستگي باعث خواهد شد که توليد کننده نتواند تمامي افزايش قيمت انرژي را به مصرف کننده منتقل کند. لذا، براي حفظ سود و ادامه فعاليت مجبور خواهد شد تا با استفاده از تکنولوژي و روش هاي کارا از مصرف انرژي خود بکاهد.

اما در بخش دولتي، آماد گي دولت براي پرداخت کسر بودجه ناشي از افزايش قيمت انرژي مانع از عملکرد اين مکانيزم خواهد شد. لذا دولت ميبايست از يکسو از تامين کسري بودجه موسسات دولتي خودداري کند و به آنها اجازه بدهد تا بخش قابل ملاحظه اي از افزايش هزينه توليد را از طريق افزايش قيمت به مصرف کنندگان منتقل کنند. از سوي ديگر، دولت ميبايست براي موسسات دولتي انگيزه لازم را فراهم آورد تا مانند بخش خصوصي مصرف انرژي خود را با استفاده از تکنولوژي مناسب و شيوه هاي مطلوب مديريت کاهش دهند. اين امر در نهايت مستلزم اصلاح بخش دولتي طي يک برنامه حساب شده و چند مرحله اي ميباشد.

تصحيح قيمت انرژي پيش شرط مهمي براي پيشبرد و موفقيت برنامه اصلاحات اقتصادي است. اين کار نه تنها منشا نا به هنجاري در تخصيص منابع را از پيش پا برخواهد داشت، بلکه بودجه لازم براي اجراي اصلاحات را نيز تامين خواهد کرد.

ساير يارانه ها

در مورد ساير کالاهايي که در بالا اشاره شد (مانند نان، برنج، شکر، روغن خوراکي، شير بچه، دارو، مواد پاک کننده، کاغذ، روزنامه، کودهاي شيميايي...) پرداخت يارانه غير مستقيم به دو صورت انجام ميگيرد. اولا، دولت بخشي از درآمد ارزي نفت را با نرخ دلاري 175 تومان در مقايسه با نرخ ارز آزاد دلاري 800 تومان در اختيار ارگان هاي دولتي و نهادها ميگذارد تا بتوانند کالاي مورد نياز خود را با ارز ارزان دلاري 175 تومان وارد کنند. اين در واقع حکم پرداخت يارانه غير مستقيم به واردات را دارد که به ارگان هاي دولتي و نهادها داده ميشود. علاوه بر اين، دولت برخي از کالاهاي مصرفي، مانند گندم را از توليد کنندگان به قيمت بازار خريداري کرده و به قيمت ارزانتر در اختيار مصرف کنندگان قرار ميدهد.

در سال 2/2001 تنها حجم يارانه هاي غير مستقيم ارزي بالغ بر 5 بليون دلار يعني %21 بودجه رسمي دولت بود. اين يارانه هاي غير مستقيم ارزي، نه تنها موجب مصرف بيهوده و تخصيص نامطلوب منابع اقتصادي ميشوند، بلکه با پايين آوردن هزينه واردات کفه ترازوي رقابت را به زيان توليدکنندگان داخلي برهم ميزنند.

تا قبل از يکسان سازي نرخ ارز در مارس 2002 ، هزينه اين يارانه هاي ارزي در بودجه دولت منعکس نبود. اين يارانه ها هنوز پرداخت ميشوند، اما بعد از مارس 2002 به بودجه دولت يک قلم جديد اضافه شده است تا هزينه اين يارانه ها را منعکس کند. اگرچه نا به هنجاري هاي ناشي ازپرداخت اين يارانه ها همچنان ادامه دارد، اما آشکار کردن آنها در بودجه داراي اهميت است زيرا اکنون مسئولين امورميتوانند متوجه هزينه فرصت هاي از دست رفته اين سياست باشند.

اکنون که هزينه اين يارانه ها روشن و آشکار شده است، ميبايست طي يک برنامه سنجيده آنها را حذف و با استفاده ازمکانيزم هاي مناسب (همانطور که در بالا توضيح داده شد) اثر تورمي حذف آنها را بر اقشار کم درآمد خنثي کرد.

در سال 2/2001 هزينه مربوط به يارانه هاي داروهاي وارداتي بالغ بر505 ميليون دلار بود - 395 ميليون دلار بابت ارز ترجيحي براي تمام واردات و 110 ميليون دلار براي داروهايي که تمامي هزينه واردات آن توسط دولت پرداخت ميشود و به صورت رايگان در اختيار مصرف کنندگان قرار ميگيرد. در اين مورد ميتوان يارانه ها ي ارزي را کاملا حذف و کمک هزينه مربوطه را از طريق بيمه بهداشت که هم اکنون %80 جمعيت را در برميگيرد، بطور مستقيم دراختيار بيماران قرار داد. اما بايد توجه داشت که نظام بيمه بهداشت ايران %20 جمعيت را که بسياري از آنها افراد کم درآمد ميباشند در بر نميگيرد. لذا، انجام اين سياست مستلزم ايجاد مکانيزمي است که اين بخش از جمعيت را نيز تحت پوشش قرار دهد.

2. راه برون رفت

سيستم يارانه هاي غيرمستقيم (نا پيدا) زيان هنگفتي را بر اقتصاد کشور تحميل ميکند و موجب به هدر رفتن منابع اقتصادي و تخصيص نا مطلوب آنها ميشود. طبق برآوردهاي موجود حجم يارانه هاي غير مستقيم بالغ بر %15 توليد ناخالص ملي ايران ميباشد. حذف اين سيستم نه تنها موجب بهبود تخصيص منابع و افزايش کارايي خواهد شد، بلکه درآمد حاصله از آن ميتواند سرمايه لازم براي حل بحران اقتصادي و پيشبرد برنامه اصلاحات اقتصادي را نيز فراهم کند. همچنين، بخشي از درآمد حاصله را ميتوان صرف ايجاد يک نظام امنيت اجتماعي کرد تا فشار تورمي حاصله را بر اقشار کم درآمد خنثي کند.

براي انجام اين کار:

· ابتدا بايد تمام يارانه هاي نا پيدا را در بودجه دولت نمايان ساخت، به ويژه يارانه هاي مربوط به انرژي که هنوز در بودجه رسمي دولت منعکس نيستند.

· سپس، ميبايست تمام اين يارانه ها را تا حد امکان حذف کرد.

· براي يارانه هايي که نميتوان آنها را کاملا حذف کرد ميبايست سياستي مناسب تدوين کرد تا بتوان بخشي از يارانه هاي مورد نظر را بصورتي کارا و کم هزينه، براي يک مدت معين و از پيش تعيين شده به صورت کمک هزينه هاي نقدي به مصرف کنندگان پرداخت کرد.

· بعد از مدت مورد نظر، ميبايست اين يارانه ها بطور کامل حذف شده و به جاي آنها سيستم بيمه امنيت و رفاه اجتماعي جايگزين گردد، تا بتوان با پرداخت کمک هزينه زندگي به اقشار کم درآمد آثار تورمي حذف يآرانه ها را خنثي کرد.

در حال حاضر ج.ا. داراي 28 برنامه مختلف براي پرداخت کمک هزينه مستقيم و غير مستقيم به خانوارهاي کم درآمد است. اين برنامه ها ، که بسياري از آنها توسط موسسات نيمه مذهبي و نهاد ها اداره ميشوند، کارهاي يکديگر را تکرار کرده و هزينه دوباره کاري قابل ملاحظه اي را بر جامعه تحميل ميکنند. اکنون دولت مشغول تهيه استراتژي جديدي است که اين سازمان ها را با هم هماهنگ کرده و يک سيستم بيمه و خدمات اجتماعي واحد و منظمي را جانشين آنها کند. اما اين برنامه به دليل عدم همکاري سازمان هاي مذهبي و نهادها که نميخواهند استقلال خود را از دست بدهند، به کندي پيش ميرود. در حال حاضر بخش عمده اي از جمعيت ايران تحت پوشش بيمه بازنشستگي نميباشند. بخشي از درآمد حاصله از حذف يارانه هاي غير مستقيم ميتواند صرف انجام اين امرشود.

[1] استراتژي افزايش کارايي مصرف انرژي در ايران، بانک جهاني 1994.